Апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 22.05.2014 N 33-2355/2014 <Об отмене решения Усинского городского суда Республики Коми от 25.03.2014 N 2-515/2014 и отказе в удовлетворении заявления о приведении в соответствие с требованиями федерального законодательства абзацев 2 и 3 пункта 4 Постановления главы администрации муниципального образования городского округа "Усинск" от 07.10.2013 N 2079 путем исключения в данных абзацах словосочетаний "по радиусу в метрах" после слов "в стационарный торговый объект">



ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 мая 2014 г. № 33-2355/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Коми
в составе председательствующего Белова Н.Е.
судей Голикова А.А. и Головкова В.Л.,
при секретаре Н.,
рассмотрев в судебном заседании 22 мая 2014 года
дело по апелляционной жалобе администрации МО ГО "Усинск" на решение Усинского городского суда от 25 марта 2014 года, по которому на администрацию муниципального образования городского округа "Усинск" возложена обязанность в десятидневный срок со дня вступления настоящего решения в законную силу привести в соответствие с требованиями федерального законодательства абзацы 2 и 3 пункта 4 постановления главы администрации муниципального образования городского округа "Усинск" от 07.10.2013 № 2079 путем исключения в данных абзацах словосочетаний "по радиусу в метрах" после слов "в стационарный торговый объект".
Заслушав доклад судьи Белова Н.Е., пояснения представителя администрации МО ГО "Усинск" Б., заключение прокурора Ковригиной О.Н., полагавшей об отмене решения суда, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Усинска Республики Коми обратился в суд с заявлением о приведении в соответствие требованиям федерального законодательства постановления главы администрации МОГО "Усинск" № 2079 от 07.10.2013 "Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" В заявлении прокурор указал, что 07.10.2013 г. постановлением главы администрации МО ГО "Усинск" № 2079 определены границы прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции. Указанное постановление, по мнению прокурора, является незаконным и подлежит изменению, поскольку положение пункта 4 постановления главы администрации МО ГО "Усинск" от 07.10.2013 № 2079 расширяют зону действия запрета на продажу алкогольной продукции, что влечет нарушение прав граждан-потребителей указанной продукции так же, как и субъектов экономической деятельности, осуществляющих реализацию такой продукции, которые в, том числе, могут быть необоснованно привлечены к административной ответственности, в связи с неправильным определением границ территорий, на которых розничная продажа алкогольной продукции запрещена. В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Учитывая указанные обстоятельства и положения закона, прокурор просил: обязать администрацию МО ГО "Усинск" привести в соответствие требованиям федерального законодательства абзацы 2 и 3 пункта 4 постановления главы администрации МО ГО "Усинск" от 07.10.2013 № 2079 путем исключения в данных абзацах словосочетаний "по радиусу в метрах" после слов "в стационарный торговый объект".
Прокурор Гусакова Г.П. в судебном заседании заявленные требования поддержала в полном объеме.
Представители администрации МО ГО "Усинск" К. и Ш., действующие на основании доверенности, требования не признали, по доводам, изложенным в письменном отзыве.
Суд постановил приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе представитель администрации МО ГО "Усинск" Ш. с решением суда не согласна и просит его отменить, указывая, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение по делу и неверно применены нормы материального права.
Судебная коллегия считает возможным в соответствии со статьей 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие не явившихся в судебное заседание лиц.
В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
По делу установлено, что Постановлением Главы администрации МО ГО "Усинск" № 2079 от 07.10.2013 "Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" определены границы прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее по тексту - Постановление № 2079 от 07.10.2013).
Перечень организаций и объектов муниципального образования городского округа "Усинск" приведен в Приложении № 1 к постановлению от 07.10.2013 № 2079.
Приложением № 2 к постановлению от 07.10.2013 года № 2079 утверждена схема границ прилегающей территории к объектам, указанным в пункте 2 постановления (86 схем).
Оспариваемое постановление было размещено на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Пунктом 4 данного постановления установлены следующие способы расчета расстояний от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 1 постановления, до границ прилегающих территорий:
- при наличии обособленной территории - от входа посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект по радиусу в метрах;
- при отсутствии обособленной территории - от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 1 настоящего постановления, до входа посетителей в стационарный торговый объект по радиусу в метрах.
Согласно ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Согласно пункту 2 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не допускается розничная продажа алкогольной продукции: в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях; в организациях культуры, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании ими услуг общественного питания; на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, на остановочных пунктах его движения (в том числе на станциях метрополитена), на автозаправочных станциях; на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях; на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях.
Пунктом 4 статьи 16 названного выше Федерального закона установлено, что к прилегающим территориям, указанным в пункте 2 настоящей статьи, относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Во исполнение статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" Правительство Российской Федерации постановлением от 27.12.2012 № 1425 утвердило Правила определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее - Правила № 1425).
В соответствии с пунктом 2 Правил № 1425 розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих: к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; к объектам военного назначения.
В силу пункта 4 Правил № 1425 территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 настоящих Правил (далее - прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил (далее - дополнительная территория).
В соответствии с п. 7 Правил № 1425 от 27.12.2012 г. способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 настоящих Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления.
В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Ограничение розничной продажи алкогольной продукции и ее регулирование государством направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области, что предусматривает особый порядок розничной продажи алкогольной продукции. Вместе с тем, органы местного самоуправления, реализуя предоставленные им полномочия в данной области, не вправе выходить за рамки, установленные федеральным законодательством, необоснованно расширяя или сужая сферу действия ограничений.
Разрешая требования прокурора, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Постановление Главы администрации МО ГО "Усинск" № 2079 от 07.10.2013 "Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" является нормативным правовым актом, так как в нем содержатся правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений и данное постановление подлежит проверке на предмет соответствия федеральному законодательству по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность решения суда, судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурору г. Усинска.
Согласно части 1 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Удовлетворяя требования прокурора, суд исходил из того, что абзацы 2 и 3 пункта 4 постановления главы администрации МО ГО "Усинск" от 07.10.2013 № 2079 по избранному муниципальным органом способу расчета расстояний от организаций и (или) объектов), указанных в п. 1 постановления, до границ прилегающих территорий в части слов "по радиусу в метрах" противоречит федеральному законодательству, так как определение расстояний, сформулированные в пункте 5 Правил № 1425 от 27.12.2012 в отношении "обособленной территории", а также при отсутствии таковой, не предусматривают применения каких-либо геометрических терминов, а именно "радиус" и такое применение способа расчета "по радиусу в метрах" предполагает измерение расстояния между объектами независимо от существующих естественных и искусственных преград (проезжая часть дорог, стены и помещения жилых и нежилых зданий, ограждения административных и иных объектов), без учета сложившихся систем дорог, тротуаров, пешеходных путей и пешеходных переходов.
С данным выводом суда судебная коллегия согласиться не может.
Ни Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", ни Правила, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 № 1425, не содержат методики и способа расчета расстояний от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 Правил, до границ прилегающих территорий определяемых органом местного самоуправления.
При этом федеральный законодатель именно органам местного самоуправления предоставил самостоятельно определять способы расчета расстояний от объектов, указанных в пункте 2 Правил до границ прилегающих территорий, не ограничивая их в выборе способов расчета (п. 7 Правил от 27.12.2012 № 1425).
Определение границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 Правил в соответствии с Правилами от 27.12.2012 № 1425 также является прерогативой органа местного самоуправления и устанавливаются ими самостоятельно. К решениям органа местного самоуправления прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 настоящих Правил.
Данное требование федерального законодательства при вынесении оспариваемого постановления органом местного самоуправления исполнено.
Согласно п. 5 Постановления Главы администрации МО ГО "Усинск" от 07.10.2013 № 2079 и изменений, внесенных Постановлением от 08.11.2013 № 2302 утверждены схемы границ прилегающих территорий к объектам, указанным в пункте 1 настоящего постановления (Приложение № 2).
Из содержания пункта 4 Правил от 27.12.2012 № 1425 следует, что в нем даются понятия, что относится к территориям, прилегающим к организациям и объектам, указанным в пункте 2 настоящих Правил.
Из буквального толкования пункта 5 Правил от 27.12.2012 № 1425 следует, что подразумевается под точками отсчета для определения дополнительной территории. При наличии обособленной территории такими точками отчета для определения расстояний будут являться: от первой точки - входа для посетителей на обособленную территорию, до второй точки отчета - входа для посетителей в стационарный торговый объект. При отсутствии обособленной территории точками отчета для определения расстояний будут являться: первая точка - вход для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил; вторая точка - вход для посетителей в стационарный торговый объект.
Как следует из схем границ прилегающей территории (Приложение № 2 Постановления Главы администрации МО ГО "Усинск") точками отчета являются: вход на обособленную территорию детской организации; вход в здание детской образовательной организации; вход в здание медицинского учреждения и т.д.
При этом согласно утвержденным схемам учтены все действующие входы на прилегающие территории или непосредственно при отсутствии прилегающей территории входы в здания, указанные в пункте 1 Постановления Главы администрации МО ГО "Усинск" от 07.10.2013. № 2079.
С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что избранный органом местного самоуправления способ расчета расстояний "по радиусу в метрах", указанный в п. 4 Постановления Главы администрации МО ГО "Усинск" не нарушает прав граждан-потребителей алкогольной продукции и субъектов экономической деятельности, осуществляющих реализацию такой продукции. Какого-либо противоречия в п. 4 оспариваемого прокурором постановления органа местного самоуправления федеральному законодательству не содержится, поэтому оснований для признания абзацев 2 и 3 данного пункта недействующим, не имеется.
Кроме того, суд первой инстанции, удовлетворяя требования прокурора и признавая абзацы 2 и 3 пункта 4 оспариваемого Постановления органа местного самоуправления противоречащим федеральному законодательству, в нарушение ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ вынес решение, по которому возложил обязанность на орган местного самоуправления привести абзацы 2 и 3 пункта 4 оспариваемого Постановления органа местного самоуправления требованиям федерального законодательства. Следует отметить, что такого способа защиты нарушенных прав глава 24 Гражданского процессуального кодекса РФ по делам о признании нормативных актов полностью или в части недействующими, не предусматривает.
Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Усинского городского суда от 25 марта 2014 года отменить.
Вынести по делу новое решение, по которому прокурору г. Усинска отказать в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев 2 и 3 пункта 4 Постановления Главы администрации МО ГО "Усинск" от 7 октября 2013 № 2079 (с изменениями, внесенными Постановлением Главы администрации МО ГО Усинск" от 8 ноября 2013 № 2302).

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------